Le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) a rendu public, le 29 avril dernier, les conclusions de son audit sur l’application par les services territoriaux de l’Etat (Dreal et DDT) des dispositions d’urbanisme de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dite “loi montagne”. Près de trente ans après la publication de ce texte, le CGEDD en a analysé ses dispositions et les données économiques, environnementales et institutionnelles qui éclairent les pratiques actuelles de gestion et d’aménagement de l’espace montagnard. Il est apparu à la mission que les élus locaux “sont majoritairement attachés à cette loi dont ils connaissent les principes généraux et qui fait partie de leur paysage institutionnel”. Des reproches sont toutefois faits à “la superposition des textes et aux difficultés d’appropriation des règles”, note le rapport. L’Association nationale des élus de montagne (Anem) fait en particulier état “de la perception récurrente des élus d’une application trop rigoureuse des textes par les représentants locaux de l’Etat”, s’agissant notamment de la règle de la “construction en continuité”. Pour l’Anem, “la protection est trop souvent seule mise en avant tandis que la loi montagne est une loi de conciliation entre les enjeux économiques, paysagers et environnementaux”.
Contexte dégradé
La mission relève par ailleurs les “décalages” entre les textes en vigueur et un contexte économique et social qui “s’est profondément dégradé” depuis l’adoption de la loi en 1985. Le tourisme de neige est désormais “une pratique réservée à quelques sites privilégiés, en fait quelques grandes stations des Alpes du Nord (…)”. Or, les dispositions de la “loi montagne” en matière d’urbanisme n’ont pas été conçues pour encadrer les nouveaux développements de cette économie touristique en pleine mutation. Les collectivités se trouvent notamment démunies pour accompagner “les nécessaires réhabilitations de sites touristiques dégradés et des parcs immobiliers inadaptés à la demande actuelle”. A partir des constats ainsi relevés, la mission d’audit formule un certain nombre de recommandations. Certaines pourraient se traduire par l’envoi d’une simple instruction ministérielle aux préfets. D’autres nécessitent en revanche “des analyses et des études complémentaires, puis des dispositions législatives ou réglementaires pour aboutir”.
Harmoniser les pratiques
Ces recommandations concernent en premier lieu la définition de la zone de montagne où des règles d’urbanisme spécifiques s’appliquent. De nouveaux critères pourraient être proposés “pour améliorer la pertinence du territoire où doivent être appliquées ces règles d’urbanisme et favoriser une meilleure cohérence avec les autres dispositions”. Pour le CGEDD, l’organisation des services et leurs relations avec les collectivités territoriales doivent également être améliorés. Des divergences d’analyse et d’application existent en effet entre chaque massif, chaque région et chaque département, “pour des raisons locales objectives liées à l’organisation économique, à l’histoire de l’utilisation de l’espace, à des contraintes environnementales particulières ou à un contexte politique et social”, note le rapport. Les notions de “continuité” et de “hameaux nouveaux” introduites par la loi de 1985 en constituent une parfaite illustration. La mission appelle également l’attention sur le besoin de clarifier le rôle des commissariats de massif qui assurent, sous l’autorité des préfets de massif, l’instruction des dossiers d’autorisation d’unités touristiques nouvelles (UTN). Il s’agit en outre de revoir et de simplifier cette procédure, qui s’avère dans certains cas “décalée par rapport aux enjeux”. Pour le CGEDD, il paraît également opportun que la présentation des projets valant UTN soit faite dans un volet spécifique des schémas de cohérence territoriale (Scot). L’instruction de l’administration centrale recommandée par la mission doit par ailleurs rappeler “la nécessité de mettre en demeure les communes de rendre leurs documents de planification conformes à la loi montagne”, insiste le CGEDD.