La loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral a été adoptée pour préserver la qualité des paysages et de l’environnement littoral. Elle a permis de freiner le “bétonnage des côtes”. Pour autant, l’application de cette loi suscite difficultés et crispations, en raison à la fois d’un manque de précision des dispositions et d’un abondant contentieux dans lequel le juge fait souvent prévaloir la dimension environnementale, quitte à s’écarter de la volonté du législateur. Le rapport dénonce tout d’abord cet écueil et rappelle que la loi Littoral n’est pas une loi de protection de l’environnement, mais “une loi transversale d’aménagement et de mise en valeur des activités, qui prévient les excès de l’urbanisme et prend en compte la qualité des eaux littorales”. Selon les rapporteurs, le cœur du problème réside dans la territorialisation inachevée de la loi Littoral, qui “trahit un manque de confiance patent à l’encontre des élus locaux, par une administration qui n’a jamais véritablement accepté la décentralisation des compétences d’urbanisme”.
Des chartes régionales d’aménagement du littoral
La bonne application de la loi Littoral passe par une plus grande décentralisation. La connaissance du terrain est “un facteur-clé de succès en matière d’application de la loi Littoral, pour laquelle le principe de subsidiarité a depuis longtemps été perdu de vue”, selon les rapporteurs.
Le rapport propose donc de créer un dispositif optionnel de chartes régionales d’aménagement du littoral (CRAL), permettant de confier l’interprétation de la loi Littoral aux élus locaux. Elles auraient vocation à décliner à l’échelle régionale l’interprétation de la totalité des dispositions particulières au littoral énoncées aux articles L. 146-1 à L. 146-9 du code de l’urbanisme, et seraient juridiquement opposables. La procédure d’élaboration des chartes serait conduite au niveau local sous la responsabilité du Conseil régional. Le Conseil national de la mer et des littoraux (CNML) serait chargé quant à lui d’arbitrer les conflits potentiels et les divergences d’interprétation.
Parmi les principales recommendations du rapport figurent : l’inscription obligatoire de l’ensemble des dispositions particulières au littoral dans les SCoT littoraux, le comblement des “dents creuses” des hameaux existants, le durcissement du régime des coupures d’urbanisation – en précisant qu’elles doivent être de taille significative par rapport à l’urbanisation adjacente -, ainsi que l’ajout d’un troisième motif d’extension de la bande littorale pour les risques naturels liés aux submersions marines.
L’extension de la bande des 100 mètres
L’article L. 146-4-III du code de l’urbanisme prévoit que “le PLU peut étendre la largeur de la bande littorale au-delà de 100 mètres, lorsque des motifs liés à la sensibilité des milieux ou à l’érosion des côtes le justifient”. Les rapporteurs préconisent d’ajouter un troisième motif d’extension de la bande littorale, pour les risques naturels liés aux submersions marines – des inondations temporaires de la zone côtière par les eaux d’origine marine.
Pour améliorer les modalités du contrôle administratif, le rapport propose entre autres d’unifier la doctrine administrative dans la nouvelle circulaire en préparation, en veillant à ne laisser aucun vide méthodologique ou interprétatif, et en s’assurant que les doctrines locales d’application sont compatibles avec les orientations nationales.