Dans le cadre de la mise en œuvre de la Charte de partenariat entre le Sénat et le CNEN signée le 23 juin 2016, la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et le CNEN ont effectué le bilan de la politique de simplification des normes applicables aux collectivités territoriales, et dressé ses perspectives.
Si des améliorations significatives sont d’ores et déjà acquises, ils estiment cependant que le « choc de simplification » attendu par les collectivités territoriales n’a pas encore produit des effets suffisamment marquants. C’est pourquoi ils jugent qu’il est indispensable de donner à la politique de simplification normative une nouvelle dimension en assurant le passage d’une politique conjoncturelle de simplifications ponctuelles à une démarche structurelle de régulation de la production normative. Ils proposent à l’ensemble des « producteurs de normes » la mise en œuvre, à travers les douze orientations, d’une stratégie globale de lutte contre la maladie de la norme. Pour ce faire, ils préconisent trois grands axes de travail dont voici le détail
Diffuser la culture de la sobriété normative pour mieux prévenir
– Il est important de conduire à son terme l’examen parlementaire de la proposition de loi constitutionnelle adoptée par le Sénat le 12 janvier 2016, qui pose les fondements d’une nouvelle culture de la création juridique autour de trois principes : la sobriété normative, qui doit dissuader de surcharger les mesures de transposition des textes européens avec des dispositions superfétatoires au regard de nos obligations européennes et doit permettre la compensation des normes nouvellement créées par la suppression de normes équivalentes ; la responsabilité normative, en vertu de laquelle le prescripteur doit aussi être le payeur des charges découlant des normes qu’il crée ; la simplicité et la clarté normative, dont la consécration dans la Constitution encouragera le Conseil constitutionnel à développer sa jurisprudence dans ces domaines.
– Le volet économique de la formation des fonctionnaires français ainsi que leur apprentissage de l’évaluation des politiques publiques et leur formation à la légistique et aux enjeux de la création normative doivent être significativement développés pour renforcer les capacités des administrations à intégrer la culture de la sobriété normative dans leurs méthodes de travail, et notamment à réaliser des études d’impact de qualité apportant une meilleure garantie de pertinence des projets de loi présentés au Parlement.
– L’organisation gouvernementale et administrative doit davantage prendre en compte l’impératif de simplification : renouveau de l’interministérialité qui brise la logique des cloisonnements technocratiques responsables de l’empilement normatif ; institutionnalisation au sein des services du Premier ministre et dans chaque ministère d’un référent « simplification et réduction du poids des normes » chargé de porter la politique de simplification et de diffuser ses méthodes ; création, dans le cadre de la LOLF, d’un programme spécifique « simplification » doté d’indicateurs de performance pertinents.
– Les études d’impact méritent d’être systématisées et d’examiner de façon spécifique la simplicité normative, le coût associé à la production normative et, le cas échéant, l’absence de surtransposition de directives européennes. Le sérieux et la complétude de ces études d’impact pourront significativement progresser en faisant l’objet d’un examen par une instance indépendante de l’exécutif.
– Un recours plus fréquent à l’adoption de dispositions expérimentales dans les textes législatifs et réglementaires doit être encouragé afin de favoriser un ajustement plus fin de la norme aux objectifs de politique publique poursuivis.
– La culture de la sobriété normative doit être diffusée à toutes les étapes de la production législative, notamment dans la mise en œuvre du droit d’amendement.
Généraliser l’évaluation a posteriori pour mieux guérir
– L’importance du stock de normes justifie d’engager dans la durée un vaste programme d’évaluation a posteriori de l’efficacité des dispositifs en vigueur dans les secteurs jugés prioritaires pour les collectivités territoriales.
– L’insertion dans les textes législatifs et règlementaires de clauses de réexamen, voire d’abrogation automatique, qui joueraient en cas d’absence d’évaluation ou d’évaluation négative a posteriori, est une piste de simplification à développer.
– L’évaluation de l’adéquation entre la réglementation d’application d’une loi et les intentions initiales du législateur permettrait de contrôler plus efficacement le risque de création intempestive de droit par l’administration.
Rassembler pour mieux simplifier
– L’organisation par le Sénat, chaque année, sur un ordre du jour précis et opérant, d’une journée nationale de la simplification et de l’évaluation ouverte aux collectivités territoriales et aux associations d’élus locaux permettrait de faire de la simplification normative une cause efficacement partagée.
– À cette occasion, un prix de la simplification pourrait être décerné aux ministères ayant réalisé les projets de simplification les plus pertinents et utiles.
– La pérennisation des ateliers territoriaux sur la simplification mis en place sous l’actuelle mandature doit être envisagée, en y associant davantage les élus locaux.