En prélude à l’adoption du projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur), dont l’un des volets est consacré à la modernisation du droit de préemption, le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) s’est emparé de ce sujet sensible. Depuis 2007, date de publication d’une étude du Conseil d’Etat dressant un état des lieux des différents droits de préemption, trois tentatives de réforme ont été présentées sans qu’aucune n’aboutisse. Les enjeux sont pourtant de taille. Le droit de préemption constitue en effet “le principal outil d’intervention en matière de politiques publiques locales dans le domaine du foncier”, relève le CGEDD dans son rapport. Or, si le régime de la préemption publique recueille un large consensus, il génère un foisonnement normatif – pas moins de six codes instituent un droit de préemption – et un abondant contentieux. La mission s’est intéressée principalement au droit de préemption urbain, en particulier sous l’angle de son articulation avec le droit de propriété et au regard de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme. Rapidement balayée, la question des évolutions du droit de préemption des locaux commerciaux et artisanaux est quant à elle renvoyée à un examen plus approfondi par un groupe de travail.
Réformer pas à pas
La reforme du droit de préemption doit s’efforcer, selon le CGEDD, de veiller à garder au système actuel son équilibre, qui “répond aux attentes des collectivités tout en respectant globalement les principes fondamentaux du droit de propriété”. Il convient en particulier de garder à l’esprit l’objectif gouvernemental de produire 500.000 logements par an. S’agissant de la problématique du titulaire du droit de préemption, la mission recommande également de suivre une démarche pragmatique d’évolution “pas à pas” visant à renforcer progressivement l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) par rapport à la commune. Pour ce faire, le rapport préconise de distinguer le droit de préemption planifié – ce qui suppose de toiletter le dispositif des zones d’aménagement différé (ZAD) -, du droit d’usage ou de préférence, réservé aux seules communes, afin de leur permettre de saisir des opportunités immobilières de façon exceptionnelle. Il s’agit de développer un droit de préemption de planification destiné a délimiter des périmètres de projet sans remettre en cause la compétence de droit commun des communes en ce domaine. Dans le cadre du plan local d’urbanisme (PLU) intercommunal, le transfert aux EPCI “doit se calquer sur celui du permis de construire”, précise le rapport.
Simples aménagements
Le rapport envisage par ailleurs de modifier ponctuellement les modalités procédurales d’exercice du droit de préemption, “afin de réduire les motifs d’annulation des décisions publiques en cas de contentieux”. Ces modifications doivent porter en particulier sur le contenu de la décision d’intention d’aliéner (DIA) et la gestion de son instruction, les conditions de transfert de propriété et les modalités d’indemnisation en cas d’annulation des décisions publiques. Autre piste, l’instauration d’un point d’étape au bout de trois ans après la décision de préemption pour vérifier la conformité de l’usage du bien préempté initialement prévu. La mission recommande enfin, la mise en place d’une réelle animation de l’ensemble des praticiens du droit de préemption – en s’appuyant sur des associations comme l’Association des études foncières (Adef)- ainsi qu’une mutualisation des compétences de façon à améliorer la rédaction des délibérations prises par les collectivités, cause principale des annulations en contentieux.